作者：熊道宏
1954年至今70年来，人民代表大会制度在中国共产党领导下建立并得到持续巩固、发展和完善，为党领导人民以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供了根本政治制度保障。作为新中国成立后第一次党的全国代表大会，1956年9月召开的党的八大对人民代表大会制度建设产生了重要影响。
党的八大之前人民代表大会制度的建立和发展
中国共产党对探索适合中国国情、保证人民当家作主的政治制度有着一以贯之的不懈追求。在新民主主义革命时期，党对于国家政权应该怎样组织这一根本性问题就进行了实践探索和理论思考。1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中明确提出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”1949年9月，具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》确定了人民民主专政为新中国的国体，也规定了新中国的政体：中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。国家最高政权机关为全国人民代表大会。各级政权机关一律实行民主集中制。由此，对新中国实行人民代表大会制度作出了明确安排，为制度的正式建立奠定了基础。
新中国成立初期，在全国范围内进行普选的条件还不具备，根据《共同纲领》的规定，在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。在新中国成立前后，党中央对于各界人民代表会议这一向人民代表大会制度的过渡形式高度重视，多次发出指示倡导和督促。1949年8月13日，北平市召开各界代表会议，毛泽东到会祝贺，在讲话中希望全国各城市都能迅速召集同样的会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，为召集普选的人民代表大会准备条件。会上，毛泽东取出一封随身带来的未署名的市民来信，交代表会议处理。这封信向他反映了物价高涨、捐税多和失业多等问题，引起了代表们热烈讨论。最后大会主席彭真归纳了代表们的意见，并分析了问题产生的原因，提出了解决办法。全体代表掌声雷动，一致赞成。1951年2月，刘少奇在北京市第三届人民代表会议上讲话指出：人民代表会议与人民代表大会制度，是我们国家的基本制度，是人民民主政权的最好的基本的组织形式。我们国家的民主化，与国家的经济建设、人民经济事业的发展以及国家的工业化是不能分离的。至1952年9月，全国30个省、2个省级行署区，160个市，2174个县（包括相当于县级的行政单位）和28万余个乡不仅建立了人民政府，而且召开了人民代表会议。很多地方各界人民代表会议已经代行人民代表大会的职权。
新中国成立后的三年中，党领导人民巩固了新生的人民政权，成功取得了新民主主义下的制度变革、国民经济的恢复和发展等一系列成就。经过三年多的政治生活实践，实行全国普选的条件已充分具备。1953年1月，中央人民政府委员会作出决议，决定于1953年开始召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会。3月1日，由中央人民政府委员会审议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》颁布施行。从1953年下半年开始，在21万余个基层选举单位、3.23亿登记选民中进行基层选举，共选出基层人民代表大会的代表566万余名。在完成基层选举的基础上，全国选举产生1226名出席全国人民代表大会的代表。1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议隆重举行。大会通过的《中华人民共和国宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”一届全国人大一次会议的召开和1954年宪法的颁布施行，标志着人民代表大会制度这一国家根本政治制度正式建立。
一届全国人大一次会议选举产生了一届全国人大常务委员会，刘少奇为委员长，宋庆龄等13人为副委员长，副委员长彭真兼秘书长。由于刘少奇的工作重点在中共中央，全国人大常委会日常工作由彭真主持。1954年10月29日，彭真在全国人大常委会机关干部会议上讲话，指出常委会是“英雄大有用武之地”。为了加强党对人大工作的领导，1956年1月，全国人大常委会机关建立了党组。从1954年9月到1957年底，全国人大常委会共举行了89次会议，全国人大及其常委会通过了80多个法律、法令和有关法律问题的决定，审查批准“一五”计划和年度计划、预算，决定了综合治理黄河的重大建设项目等。全国人大及其常委会的工作机构、工作程序、工作制度也逐步建立健全。为使人大代表全面了解实际情况、密切联系人民群众、真正反映民意，1955年8月举行的一届全国人大常委会第二十次会议将人大代表视察作为一项制度正式确立下来。在1955年11月进行的视察中，人大代表和政协委员写了约180万字的视察报告，提出了很多重要的问题和意见。代表视察制度使人大代表们能真切了解客观现实，更好地集中人民的意见和智慧，保证全国人民代表大会正确地决定各项政策、有效地监督各级国家机关及时改进工作，并且成为防止和克服国家领导机关脱离实际、脱离群众的主观主义、官僚主义倾向的一项重要措施。这一时期，党和国家最高领导人对人大工作和法制建设也非常重视。党中央在决定重大问题时，毛泽东、周恩来常常问彭真是否符合宪法以及法律程序。
总体而言，人大制度正式建立后的最初几年，人大工作是相当活跃的。但人大制度被证明是适合中国国情的好制度的同时，也逐渐暴露出一些问题，主要是宪法和国家机构组织法规定的一些具体制度还存在缺陷或不够完善，如高度集中统一的立法体制与现实需要之间存在矛盾、人大监督工作比较薄弱、人大代表作用需进一步发挥等。这些都成为加强和完善人大制度需要考虑的问题。
党的八大对人民代表大会制度建设的推动
为准备召开党的八大和迎接大规模的经济建设，1955年底至1956年春，毛泽东等中央领导人进行了大量周密而系统的调查研究。在调查中，毛泽东逐渐形成了对中国社会主义建设具有指导意义的一系列看法。1956年4月25日，毛泽东在中央政治局扩大会议上作《论十大关系》的讲话，5月2日他又向最高国务会议作了报告。《论十大关系》确定的基本方针，就是调动党内党外、国内国外的一切积极因素，为社会主义事业服务。体现在政治关系上，即从政治生活和思想文化生活等方面着眼调动各种积极因素，这构成了这一时期扩大社会主义民主的基础动因，从而推动了人民代表大会制度建设。在讲话中，毛泽东也注意到了高度集中统一的立法体制与现实需要之间的矛盾。他专题阐述了中央和地方的关系，强调要在巩固中央统一领导的前提下扩大一点地方的权力。他提出：“我国宪法规定，地方没有立法权，立法权集中在全国人民代表大会。”“这一条也是学苏联的。因为起草宪法的时候，我曾经问过一些同志：是不是应该这么写，据说苏联是这样，有些资本主义国家也是这样，但美国似乎不是这样。”他讲到了美国州一级的立法权问题，谈到“美国这个国家很发展，它只有一百多年就发展起来了，这个问题很值注意。我们恨美国那个帝国主义，帝国主义实在是不好的，但它搞成这么一个发展的国家总有一些原因。它的政治制度是可以研究的。看起来，我们也要扩大一点地方的权力。地方的权力过小，对社会主义建设是不利的”。在此前后，党还在其他方面提出一系列新的方针，这些都为八大的召开做了重要的思想理论准备。
在进一步发挥人大代表作用方面，周恩来在八大召开前也作了重要论述。1956年7月，他在中共上海市第一次代表大会上讲话，强调“专政要继续，民主要扩大”。他指出，要在国家制度上想一些办法，使民主扩大。一是使人大代表经常去接触人民。二是政府应该让人民代表批评自己的错误，承认应该承认的错误。人民代表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论。周恩来谈到了1956年6月召开的一届全国人大三次会议。这次会议上，大会上发言的代表和政府部门的负责人多达163人，加上1位代表递交书面发言，共有164人发言。会后代表们的发言，“包括批评政府工作的发言，不管对的、部分对的甚至错的”都在报纸上公开发表，这“开了一个先例”。三是进一步使人大代表参加对政府工作的检查，一直到检查公安、司法工作。这些在制度上扩大民主的思路为建设人民代表大会制度提供了指导。
从国际背景来看，1956年2月举行的苏联共产党第二十次代表大会，尖锐揭露和批判了斯大林领导苏联社会主义建设中的严重错误以及对他的个人崇拜造成的严重后果，但也存在严重的偏差，在社会主义阵营引起极大震动和思想混乱。中共中央对苏共二十大采取了十分慎重的态度，既肯定了苏共二十大具有积极意义的决策，同时也对全盘否定斯大林表明了自身的原则立场。以苏为鉴，对斯大林违反党的民主集中制、严重破坏社会主义法制历史教训的反思，也要求党对健全民主法制、进一步充分发挥人民代表大会制度优势进行深入思考。
1956年9月15日至27日，中国共产党第八次全国代表大会在北京举行。大会对健全党和国家制度提出了很多好的政策主张，尤其对加强人民代表大会制度建设提出了许多明确要求，主要体现在强调扩大人民民主、加强监督与加强法制等方面。
党的八大规定了国家政治生活的主要任务，包括进一步扩大国家的民主生活，开展反对官僚主义的斗争，强调了必须加强人民代表大会对政府机关的监督。刘少奇在政治报告中明确提出，必须加强全国人民代表大会和它的常务委员会对中央一级政府机关的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府机关的监督。为此，应当加强人民代表的视察工作，以便广泛地收集人民群众的意见，并且加强各级人民代表大会对于政府工作的检查、批评和讨论。大会关于政治报告的决议指出：“必须用加强党对于国家机关的领导和监督的方法，用加强各级人民代表大会对于各级国家机关的监督的方法，用加强各级国家机关的由上而下和由下而上的监督的方法，用加强人民群众和机关中的下级工作人员对于国家机关的批评和监督的方法，来同脱离群众、脱离实际的官僚主义现象作坚持不懈的斗争。”
加强监督的一个重要内容，是发挥人大制度优势，从而加强来自人民群众和党外人士对于党和国家工作的监督。八大党章在总纲中明确指出：“中国共产党已经是执政的党，因此特别应当注意谦虚谨慎，戒骄戒躁，并且用极大的努力在每一个党组织中，在每一个国家机关和经济组织中，同脱离群众、脱离实际生活的官僚主义现象进行斗争。”邓小平在关于修改党章的报告中强调，要从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。他指出，我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风，这就是毛泽东同志在第七次大会的政治报告中所提倡的“理论和实践相结合的作风，和人民群众紧密地联系在一起的作风以及自我批评的作风”。邓小平在报告中指出了党在工作中继续贯彻群众路线的任务，强调必须采取一系列具体的措施，其中就包括必须健全党和国家的民主生活，使党的和政府的下级组织，有充分的便利和保证，可以及时地无所顾忌地批评上级机关工作中的错误和缺点，使党和国家的各种会议，特别是各级党的代表大会和人民代表大会，成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛。
在会议期间，中央领导人在同外国党代表团谈话中也多次涉及党对历史经验的总结，谈到了扩大民主与对待不同意见等问题。例如刘少奇在会见比利时共产党代表团时，应客人要求介绍了处理中共党内不同意见的经验：党内经常有不同意见，有意见分歧，党就有责任把这些不同意见统一起来。统一是真的统一，是思想上的统一，这就要经过讨论，允许各种意见发表。错误意见也要让它发表，然后指出错误。从前我们党内有一种办法，就是不准人家保留意见。现在我们觉得这样不大好。心里不服就可以保留，但一定要执行多数的决定。允许保留意见有好处，因为某些情况下少数意见是正确的。少数意见如果错了也让保留，以后事实证明他的意见错了，他再放弃原来意见也可以。关于民主与集中的问题，周恩来在会见澳大利亚共产党代表团时谈道：我们要注意党内民主，要听取群众的意见，要进行集体领导。如果没有民主，就没有集中，集中是建立在民主的基础上的。这一点对我们执政的党特别重要，应该注意党内外的意见，如果听不到不同的意见，就会出官僚主义，就会落后。这些论述都体现保证人民当家作主、对权力运行有效监督，与人大制度建设的内在逻辑也有一致性。
党的八大代表的发言中也涉及人大制度的监督作用。例如，时任公安部部长罗瑞卿指出，人民公安机关的一切活动，必须严格遵守宪法和法律的规定，同检察机关和法院建立分工负责、互相制约的正确制度，认真服从国家法律监督机关的监督。人民公安机关要通过各级人民代表大会，各种群众会议向人民报告工作，随时注意倾听群众的批评和建议，以取得广大群众的监督。人民代表大会代表对于肃反工作的视察，起了有力的监督作用，今后应该继续加强这一工作。时任统战部部长李维汉指出，必须创造一切必要的条件，以便利民主党派和无党派民主人士对中国共产党进行监督。组织定期的和不定期的视察；在人民代表大会、人民政治协商会议和其他国家机关的会议上充分展开批评和自我批评；各机关内部的我党组织同民主党派组织和民主人士之间、各有关机关同有关的民主党派、民主人士和人民团体之间，进行座谈和协商。这些都是已经行之有效的办法，应当更广泛更认真地来做，并形成制度。时任上海市委统战部部长、上海市副市长刘述周以近期召开的上海市人民代表大会为例，谈到了人大对于民主党派和民主人士发挥监督作用的意义。他提到，市人代会收到的276件提案中，70%以上是关于改进工商事业、文教卫生、科学研究等工作的具体建议，其中有许多是切实可行的；在市人代会上，民主人士对党没有妥善安排国画界和曲艺工作者的问题，没有及时解决中小学工作忙乱的问题，和经济改组中的协作关系、副食品供应和房屋管理问题，以及政策执行中的某些缺点，提出了面对面的批评，对工作起了一定的督促和推动作用。
另外，党的八大对加强人民民主的法制有重要论述，对人大的立法工作提出了新的要求。刘少奇在政治报告中指出，在过去，为了从反动统治下解放人民，从旧的生产关系束缚下解放社会生产力，斗争的主要方法是人民群众的直接行动，因此，我们只制定了一些适合当时需要的、临时的纲领性的法律，“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了”。大会关于政治报告的决议指出：“我们必须进一步加强人民民主的法制，巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律，使人民的民主权利充分地受到国家的保护。”
董必武作了题为《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的重要发言。发言回顾总结了人民民主法制的形成过程和作用，总结党领导法制工作的经验，他指出，我国还缺乏一些急需的较完整的基本法规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等，有少数党员和国家工作人员，对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象。他强调，人民代表大会制度是国家的根本政治制度。人民代表大会每年会议的次数，宪法和相关组织法中都有明文规定。全国人民代表大会历年来是严格按照规定召开了会议，各省、市和自治区的人民代表大会一般也是按照规定召开会议的。可是县、乡两级的人民代表大会，还有些地方没有依照规定按期开会，甚至有个别省人民代表大会，也有去年一年没有按期开会的。至于不倾听代表的意见，不按照法律规定的手续撤换代表，甚至限制代表向人民代表大会反映群众呼声等违法现象，都不止一次地在某些省县范围发生过。因此他指出：人民代表大会制度，有些地方还没有建立得很好，还没有很充分地发挥它的作用，这是值得严重注意的。他指出，当前进一步加强人民民主法制的中心环节就是要“依法办事”，这有两方面的意义：一是必须有法可依，二是有法必依。要加强党对法制工作的领导。董必武的发言体现了对法制建设的深刻认识，在当时尤其难能可贵，对加强人大制度建设有重要指导意义。
党的八大后对健全人民代表大会制度的探索
党的八大召开后，对照大会对人民代表大会提出的任务要求，各地积极检视人大制度建设与发挥作用的情况，并提出意见建议。1956年11月8日，《人民日报》刊载了一封题为《加强人民代表大会对政府机关的监督的意见》的来信。信中反映，当时的四川省丰都县乃至四川省内许多县市都没有按期举行人民代表大会会议，县人民委员会也不按照规定向大会报告工作，代表对政府的工作不完全了解，并且丰都县已举行过的人民代表大会留给代表发言和讨论时间很少，人民代表不能充分发表意见，各组代表的不同意见也不能展开讨论，等等。考虑到当时的四川省重庆市制定了加强市人大代表对政府工作的监督、密切人民代表同选民的联系相关的暂行办法（内容包括市长、副市长每月应定期接见代表；市人民委员会应根据需要，指派专人访问代表，征询意见；市人民委员会在必要时可召开全体代表或部分代表的专题座谈会，以听取代表的批评和意见等），来信建议中央人民政府以重庆市的暂行办法为参考，制定全国各县、市可通用的办法来加强政府同代表、代表同选民的联系，颁发各县、市人民委员会切实执行。这一时期，湖北、四川、广东等多地都通过制定办法或采取具体措施的方式来加强人民代表大会对国家机关的监督，例如武汉市实行由政府机关负责人向人民代表汇报工作，并与人民代表一同视察的办法，对帮助和督促政府机关克服官僚主义，加强政府和群众的联系，起了很大的作用；广东省阳春县根据县人民检察院提出的建议，作出了纠正过去长期不遵守法律规定时间召开县人民代表大会会议和人民委员会会议的错误的决议，阳春县的情况也引起广东对省内地方各级人民代表大会会议按期举行进行督促检查，等等。这些都在不同层面推动了人大制度建设实践。
在党的八大精神指导下，党中央对健全人大制度进行了探索。在此过程中，全国人大的对外交往也进一步发展。1956年11月至次年2月，彭真率全国人大代表团访问苏联、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚和南斯拉夫六国，这是全国人大派出的第一个外事访问团。在访问过程中，代表团着重了解了各国议会的工作情况，尤其关注议会的组织、常设委员会的工作范围和工作方法、议会在国家政权建设中所起的作用等方面的问题。1957年2月2日，《人民日报》发表题为《迎全国人民代表大会代表团归来》的社论，指出：“在加强社会主义国家的团结和增进彼此对于各种问题的相互了解方面，除了各国党和国家领导人的会谈以外，作为最高国家权力机关的议会代表团的相互往来和接触，无疑地也是一种值得重视的有效方式。”此后，包括派出外事访问团在内的人大对外交往，越来越成为我国外交事业的重要组成部分。
经过半年多时间的研究和探索，1957年5月8日形成关于健全我国人民代表大会制度的几点意见的报告，以全国人大常委会机关党组的名义正式报彭真并中央。这份报告的主要内容包括：加强全国人大及其常委会的经常性工作，全国人大增设八个委员会，协助全国人大及其常委会开展立法和监督；县级以上地方各级人大设立常委会；给予省级人大及其常委会一定的立法权；加强各级人大代表的工作，建立代表同原选举单位固定联系的制度等。这些具有远见卓识的改革方案涉及人大制度建设和人大经常工作的一些重大问题。5月13日，彭真在同外宾会谈时指出，准备采取一些必要的措施加强人民代表大会对政府工作的监督，比如成立监督政府工作的机构等，用以反对官僚主义。同月18日，他主持全国人大常委座谈会，主要讨论地方各级人民代表大会是否设立常务委员会和全国人大常委会怎样监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作问题。他指出，“这是一个大问题”，“各级人民代表大会要监督政府的工作，如不设常务委员会，监督是个问题。而地方各级人民代表大会设立常务委员会，涉及修改宪法问题。全国人民代表大会常务委员会监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作，我们经验不多，办法也不很多，是否在常委会里分一些组，有人大代表参加，或者另设若干委员会，请大家考虑。此事，全国人大常委会办公厅已通知几个省来人共同研究”。这些都表明，这些改革方案已纳入党中央考虑范围并提上了日程。然而，全国人大常委会机关党组的报告送出不久，由于“反右派”斗争的开展，这些建议被认为是“右派的主张”而被批判，改革因而被搁置下来。
党的十一届三中全会后，随着拨乱反正工作的全面展开，党和国家政治生活逐步恢复正常，人民代表大会制度也进入了一个新的发展阶段。1979年，在研究修改地方各级人大和地方各级政府组织法的过程中，前述议题再次成为修订过程中被重点考虑的问题，而曾经被搁置的改革方案终于被肯定和吸收。1979年7月，五届全国人大二次会议通过了关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的职权。这是我国人民代表大会制度的一次重大发展和完善。1982年宪法规定设立民族、法律、财政经济、教科文卫、外事、华侨和其他需要设立的专门委员会，在全国人大和它的常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。增设专门委员会终于被写进宪法。延续党的八大的探索步伐，人民代表大会制度不断完善健全，为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。
（作者：中共中央党史和文献研究院第三研究部副研究员）
