饶彦久
改革开放以来，宁夏历届党委、政府坚持解放思想、实事求是，坚持把中央的大政方针与宁夏的实际相结合，抢抓国家实施西部大开发战略和“一带一路”倡议等重大历史机遇，加快推进城镇化。改革开放以来，宁夏城镇化经历了4个发展阶段。
一、小城镇建设阶段（1978—2002年）
20世纪80年代，按照中央关于小城镇建设的指示精神，宁夏开始推进小城镇建设。首先，抓中心集镇建设。“七五”期间，宁夏先后有二十多个集镇被列为区、地、县的建设试点（其中青铜峡瞿靖镇为建设部试点单位）。试点集镇先从水、电、路等基础设施及商业街区、集贸市场建设入手，搭建集镇发展的骨架。随着农村经济体制改革和商品经济的发展，集镇作为一定区域内的“中心”、连接城乡的“纽带”、农副产品和工业品的“集散地”、农业人口的“蓄水库”、精神文明建设的“阵地”和传播知识信息的“窗口”等，作用越来越重要。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和1994年9月建设部、国家计委等六部委下发的《关于加强小城镇建设的若干意见》，都提出要加强小城镇建设。1995年，自治区党委、政府《关于加强我区小城镇建设的意见》提出：在发展思路上，要坚持全面提高与重点发展相结合，到20世纪末的几年中，建立起以银川市为核心的1个大城市、若干个小城市、十余个县城镇和70—80个建制镇（中心集镇）的“金字塔”型城镇体系。同时强调，要改革小城镇户籍管理制度，逐步建立起以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍制度；要加快小城镇社会保障制度的建设，建立适应小城镇发展要求的住房制度、医疗制度、劳动就业制度、教育制度和社会保险制度，不断提高小城镇的吸引力和凝聚力。之后，宁夏小城镇建设步伐开始加快。至1997年，有地级市2个（银川市、石嘴山市）、县级市2个（吴忠市、青铜峡市）、县城（县政府所在地建制镇）16个和其他建制镇42个，即全区共有城镇62个。城镇非农业人口114.3万，占总人口的23%。城镇化水平在全国名列第十位，但城镇数量少、规模小，尚未形成一个完整的城镇等级规模体系。1997年12月，自治区党委七届七次全会提出了建设宁夏“经济核心区”的战略思想，并确定银川市、灵武市、吴忠市、青铜峡市这一引黄灌区的精华地带为全区的经济核心区。会后，宁夏经济核心区的城镇化水平有了很大提高。至2000年，占全区总人口32.6%的经济核心区，国内生产总值、地方财政收入和国有单位固定资产投资分别达1519858万元、103670万元和432168万元，分别占全区国内生产总值、地市县地方财政收入和地市县国有单位固定资产投资的57.2%、65.8%和70.9%。但是，从总体看，宁夏城市化进程缓慢且发展不平衡，南部山区地域占全区的59%，人口占45%，城镇化率仅为17%。
二、“大银川”建设阶段（2002—2008年）
21世纪之初，党中央作出实施西部大开发的战略决策，宁夏党委、政府抢抓机遇，加快推进工业化和城市化。2002年6月，自治区第九次党代会提出要把首府银川市建成现代化区域中心城市的目标。9月，自治区党委九届二次全会制定的《关于加快城市化进程的意见》提出，到2005年，全区城市化率提高到42%左右，城镇人口达到240万左右。到2010年，城市化率达到48%左右，城镇人口达到300万左右。力争经过若干年的努力，在全区基本形成“一核三极”、大中城市与小城镇协调发展、布局合理、设施完善、环境优良、风格突出、经济社会协调的具有宁夏特色的城市化体系。把银川市建设成为经济实力强、功能完备、风格鲜明，具有较强集聚辐射带动作用的现代化区域中心城市，成为西北地区环境优美、居住舒适、生活质量最好的城市之一，把石嘴山、吴忠、固原、中卫建成独具特色的中等城市。同时，积极发展青铜峡、灵武和各县（市）县城，大力发展一批条件好的中心镇。之后，大银川建设全面提速。首先，成立了由自治区主要领导和各相关厅局负责人组成的自治区城市化工作领导小组，并设立办公室，负责研究、督促、协调全区城市化工作。接着，制定下发了《自治区城市化发展纲要》《宁夏城镇体系规划（2004—2020）》等指导性文件和发展规划，并相继出台了加快基础设施建设、加强城市管理、改革户籍制度、促进农民工进城就业落户、统筹城乡居民基本医疗保险制度等相关配套政策，为促进城市化健康发展消除了体制性障碍。同年，银川市委也提出，要“围绕建设大银川，实现跨越式发展的宏伟目标，抓住西部大开发和自治区实施中心城市带动战略两大历史机遇，突出把银川规模做大、产业做强、环境做美三个重点，树立全面、协调、可持续和以人为本的科学发展观，实施生态立市、特色建市、工业强市、人才兴市、依法治市五大方略，大力推动工业化、城市化、农业产业化、市场化进程”。2002年年底，自治区党委对银川市的行政区划进行了调整，重新划分了3个市辖区的行政区划，设立了兴庆、金凤、西夏三区，代管了灵武市和银川（国家级）经济技术开发区、银川高新技术产业开发区，市域面积由3499平方公里扩大到7130平方公里，“大银川”框架初步确立，形成了“两县三区一市”的“大银川”发展新格局。银川市还对乡镇行政区划作了调整，由32乡15镇撤并为5乡21镇，并着重发展了10个卫星镇，即望远镇、李俊镇、大新镇、掌政镇、丰登镇、芦花镇、立岗镇、德胜工业园区、临河镇和磁窑堡镇。2003年，自治区政府出台了《关于进一步改革户籍管理制度的意见》，大幅度降低了小城镇落户门槛。自2003年开始，对“大银川”的城市主干道系统进行了脱胎换骨的改造。全面拓宽改造了城市东西向轴线、号称“50里长街”的北京路和南北向主干道丽景街，将一横一纵最重要的两条城市主干道由双向四车道拓展为双向八车道，并在道路一侧或两侧规划了宽幅景观林带。同时，建设城市主干道22条，全面拓宽改造双向六车道以上城市主干道十余条，新增道路面积166万平方米。加上贺兰山路、六盘山路、上海东路、亲水大街、南环高速路等，构成了大银川“六横二十纵”的城市道路大框架。还实施了三大绿色屏障和机场高速路、北京路、丽景街、金波路等道路的绿化工程。在基础设施建设方面，组织实施了五十多个标志性工程，建设了七大广场和八大公园，人均公共绿地增加3.61平方米。市区主要街道新安装各类造型精美的路灯3.7万盏，增添了一批城市雕塑，大大丰富了城市的内涵，提升了城市的文化品位。从3月1日开始，银川市还在全市范围开展了一场以“整治城乡接合部环境，整治市容市貌，拆除违章建筑，清理流动经营摊点和规范户外广告”为主要内容的城市管理“五大战役”，重点抓了卫生、交通、绿化、环保、亮化等工作，基本解决了银川市生活垃圾无害化处理的问题。银川市还坚持“资源”与“资产”管理并重，大力整顿土地市场秩序，清理违规和私自交易土地行为，收回闲置土地，建立了土地收购储备制度，加大了国有土地招标、拍卖及挂牌出让的力度，强化了政府在调控土地市场中的龙头和主导作用。还按照市场化原则经营城市，对道路、桥梁、停车场、广场等的冠名权及广告权进行拍卖，努力拓宽融资渠道，缓解城市建设资金不足的矛盾，并积极争取银行贷款和国家贷款资金的投入。2006年2月，银川市委通过了《关于把银川建设成为西北地区最适宜居住、最适宜创业的现代化区域中心城市的决定》，并将“两个最适宜”概括为：经济繁荣、环境宜人、生活舒适、创业活跃、就业充分、教育发达、法制健全、文化先进、民族团结、社会和谐。围绕“两个最适宜”城市建设，银川市建立了市、区、街道、居委会“两级政府、四级管理”的体制，在2005年实施创建全国节水型城市、国家卫生城市、环保模范城市、园林城市、中国人居环境奖“五创”工作的基础上，2006年组织了城市园林绿化、环境综合整治、道路交通治理“三大战役”，2007年开展了规划提升、城乡增绿、道路畅通、环保节能、公交优先、市容美化、湖城新貌、特色街区、重心西移的“九大工程”，2008年借助自治区成立50年大庆的机遇，投资二十多亿元，实施了30个重点市政设施项目，建成了览山景观剧场、“三馆两中心”、文化城等一批标志性工程，城市综合功能和市容市貌进一步提升。“两个最适宜”工程的实施，极大地改善了银川市的生态环境。唐徕渠自南向北从市中心横贯而过，典农河自东向西绕城一周，鸣翠湖、宝湖、小西湖、悦海银子湖等点缀在银川市的东南西北4个方向。短短几年，银川市获得了国家卫生城市、全国节水型城市、国家园林城市、中国人居环境范例奖等荣誉，一个个荣誉折射出银川市天蓝、地绿、水清、环境美、人宜居的城市新画卷，魅力银川成为愈来愈多的创业者和农民工投资、创业、打工、挣钱的乐园。与此同时，全区其他市县的城镇化建设也取得了新进展。
三、黄河金岸城市（沿黄城市带）建设阶段（2008—2012年）
（一）沿黄城市带战略的提出
2005年12月自治区党委九届十二次全委会和2006年10月自治区党委九届十四次全体（扩大）会议提出，以黄河中上游引黄灌区为依托，构筑宁夏沿黄城市经济带。2007年6月，自治区第十次党代会提出，要加快沿黄城市带建设，构筑沿黄河、沿包兰和太中银铁路的工业走廊和产业集聚带，使以银川为中心，石嘴山、吴忠、中卫为主干的沿黄城市带成为全区对外开放和招商引资的战略平台，成为宁夏承接发达地区资本、技术、人才和产业转移，参与国内外竞争的核心区域，引领全区经济社会又好又快发展。10月，党的十七大报告提出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”2008年1月，自治区政府工作报告提出：加快推进沿黄城市带规划编制、基础设施、产业发展、区域市场、生态环境建设和市政服务“六个一体化”，加快同城化进程，打造“黄河金岸”，使其成为“呼—包—银—兰”经济带的重要一极。
（二）沿黄城市带战略的启动实施
2009年4月，“黄河金岸”建设序幕正式拉开。2010年2月，宁夏沿黄经济区的规划编制开始启动。当年，自治区建设厅编制完成了《沿黄城市带（群）发展规划》和16个重点小城镇建设规划，完善了四千七百多个村庄建设规划，完成了沿黄8个城市总体规划修编和4个专业规划的编制。12月21日，国务院印发的《全国主体功能区规划》将宁夏沿黄经济区正式列入国家重点开发区，这标志着宁夏沿黄经济区上升为国家战略。《全国主体功能区规划》，将宁夏沿黄经济区确定为全国重要的能源化工、新材料基地，特色农产品加工基地，区域性商贸物流中心，这标志着宁夏沿黄经济区成为支撑全国经济增长的重要增长极之一。“十一五”期间，宁夏党委、政府全面启动沿黄城市带（群）建设。坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋，一张蓝图管到底，构筑‘六大功能线’，加快实现‘六个一体化’，打造黄河金岸6条线”。第一条是生命保障线。黄河金岸建设催生了一系列河流管理新理念、新机制、新手段，成为保障宁夏经济发展的生命线。第二条是交通致富线。黄河金岸标准化堤岸暨滨河景观大道，是一条贯通沿黄城市的交通主干道和城乡一体化的便捷通道，与“三纵九横”骨干路网融汇连通，形成方便、快捷、高效的交通运输网络。第三条是经济命脉线。宁夏沿黄城市带产业分为能源、化工、新材料、装备制造、农副产品加工、高新科技等“五优一新”的产业体系。第四条是特色城市线。黄河金岸建设以“一个城市一个特色、一个城市一种风景”定位，首府银川定位“塞上湖城”，吴忠定位“滨河水韵之城”，石嘴山定位“山水园林之城”，中卫定位“浪漫沙都”。第五条是生态景观线。沿黄两岸400公里变成一条生态线、观光线、旅游线，为宁夏旅游业发展注入了新活力。第六条是黄河文化展示线。建设了黄河楼、青铜古镇、枸杞博物馆等一批标志性工程，多种文化交相辉映，形成了宁夏开放、包容、和谐的文化生态与风骨。黄河金岸建设使同城化步伐加快，城市综合服务功能不断完善，承载力和辐射带动力进一步增强。
（三）宁南区域中心城市暨大县城建设
实施宁南区域中心城市暨大县城发展战略，是自治区党委、政府紧紧抓住国家实施新一轮西部大开发和陕甘宁革命老区振兴规划的战略机遇，着眼于统筹山川、城乡发展大局作出的一个大战略，是自治区把宁夏作为一个大城市来规划建设的重要部分。2011年1月18日，自治区第十届人代会第五次会议提出，要实施宁南区域中心城市和大县城发展战略，夯实基础、强壮产业，做大城镇、转移农民，推进中南部经济社会的大发展、城乡面貌的大改观、人民生活的大改善。4月28日，宁南区域中心城市暨大县城建设大会战动员会在固原举行，这标志着宁南区域中心城市暨大县城建设拉开序幕。宁南区域中心城市及大县城建设，坚持以规划为龙头、以项目为载体、以产业为支撑、以生态为依托、以开放为平台、以文化为灵魂，努力实现“一年一小变、三年一大变、五年上台阶、十年新跨越”的战略目标，把山区9县（区）建设成设施完善、功能齐全、环境优美、特色鲜明、具有较强竞争力和带动力的大县城。宁南区域中心城市和大县城建设启动后，累计开工重点项目103个，完成投资102亿元，建成了一大批水、暖、气、路城市基础设施和弘德、厚德等慈善产业园，固原区域中心城市功能明显增强，山区各县城特色日益彰显，重点中心镇面貌日新月异，有力地带动了中南部地区城镇化发展。自2008年在石嘴山、青铜峡等11个市、县（区）开展统筹城乡发展试点工作以来，宁夏先后下发了统筹城乡发展指导意见和试点方案，稳步推进户籍制度等一系列改革，一大批农民进城就业落户，城乡基本医疗保险、养老保险实现全覆盖。2011年，自治区党委、政府印发了《关于鼓励引导农民变市民进一步加快城镇化的若干意见》，出台多项优惠政策，鼓励和引导农民进城就业创业、安家落户，促进农村人口向城镇集聚、农民向市民转变。
四、新型城镇化建设阶段（2012年至今）
2012年11月，党的十八大明确提出，要积极稳妥地推进城镇化，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。2013年4月，自治区政府第114次常务会议审议通过了《宁夏回族自治区城镇化发展“十二五”规划》。按照规划，“十二五”期间，全区总人口增长速度控制在9‰以内，城镇化率每年保持1.4个百分点以上的增长。到2015年，全区总人口控制在675万以内，城镇化率达到55%，城镇人口超过371万。形成银川1个特大城市，石嘴山1个大城市，吴忠、中卫、固原3个中等城市，12个小城市，60个左右小城镇的体系格局。同年，自治区编制完成了《宁夏空间发展战略规划》。规划在合理布局生产、生活、生态三大空间，统筹考虑全区发展、区域发展、城乡发展3个定位，严格划定生态、耕地、水资源3条红线的基础上，按照“一主三副、核心带动，两带两轴、统筹城乡，山河为脉、保护生态”的空间战略，规划形成“都市区—副中心城市—区县城镇—中心镇—一般镇—中心村”城镇化体系，实现大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。2013年11月，党的十八届三中全会提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路”，并把“完善城镇化健康发展体制机制”作为全面深化改革的重要内容，突出强调了新型城镇化与工业化、农业现代化、信息化“四化”良性互动、相互协调、同步发展的极端重要性，为推进新型城镇化指明了方向。2014年2月28日，宁夏新型城镇化工作会议提出：要大力推进以人为核心的新型城镇化，加强城镇基础设施建设，适应城镇人口规模、产业发展方向和环境承载力，加强基本公共服务供给。围绕建设宜居城镇，加强生态文明建设，实施好《宁夏空间发展战略规划》，有序推进全区新型城镇化。2014年3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年），这标志着我国进入了以提升质量为主的新型城镇化发展阶段。2017年6月，自治区第十二次党代会提出，着力推进城乡统筹发展，有序推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。城市发展要树立精明增长理念，尊重城市发展规律，创新城市治理方式，全面提高城市规划建设管理水平。2017年8月，《宁夏回族自治区新型城镇化“十三五”规划》正式印发实施，这为新型城镇化指明了方向。几年来，宁夏大力推进黄河金岸建设和宁南区域中心城市与大县城建设，阅海湾中央商务区和银川滨河新区正在被打造成宁夏未来发展新的增长极；空港、陆港建设全面展开，银川综合保税区封关运营，宁夏内陆开放型经济试验区核心区建设正在顺利推进。宁夏新型城镇化建设如火如荼，宁夏不断向全世界展示自己的魅力。
（作者单位：自治区党委党史研究室）
